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香港政制:繁榮之所繫

根據英皇制誥的規定,英國國會有剩餘權力為香港訂立法例,如證實有需要, 英國國會亦有權駁回在本港制定的法例。這樣,以政制規章的理論來說,香港政府 的設立須聽命於英國國會,而香港行政及立法人員的任命及罷免也須受英國政府管 轄。

可是,理論與實際情況卻有天淵之別!開埠之初,總督已親自挑選及推薦行政 局成員任其顧問,再由當時在位的英國君主批准實任。同時,雖然英國政府有權駁 回本港立法局已通過的法例,但大半世紀以來,英政府從未有行使這方面的權力。 此外,至少在一九四五年以後,英國法例已甚少直接在港應用。由此可見,香港的 法例,除了少數的情況外,均由本港立法局制定,而不是由英國國會訂立。

香港總督

總督由英女皇任命,代表英女皇,擔任香港政府的首要職位。總督位高權重, 以本港 500 多萬居民的福利為己任,其責任之繁重可想而知,值得敬佩。香港的政 制,正如所有根據英國模式而制訂的政制一樣,是行政、立法、司法分權,這種分 權制度正符合德西(Dicey)所推崇及採納的孟德斯鳩 (Montesquieu)典型設想。但 總督行使職權時,三者的界限並無清楚劃定,惟司法人員一經任命,即不受總督管 轄。

總督是行政機構的首長,掌握發號司令的最終權力。以總督為首的行政局是政 府的決策機關,作用與內閣相同。該局通過決議時,宣佈如下:「總督參照行政局 的意見下令.........」。總督亦為立法局之首,並根據英皇制誥第十條的規定,可酌 情決定」是否贊同由單院制的行政局所通過的法案。總督名義上是英女皇駐港三軍 的總司令,根據警察條例的規定,警務處處長亦須聽命於總督。英皇制誥授權總督 親自處理「任何英廷可合法批租或處置之土地」;總督有權任命法官和裁判司,亦 操特赦或減刑的特權。總督在行政局投票時,除原本一票外,亦有權投決定票。祇 有總督才有權將死刑減,他必須在「聆聽行政局之意見後」,憑其「審慎判斷」 決定是否施行寬免特權。

總督的權力範圍雖廣,卻非絕不受約束;他亦受法治的管制。正如鄧寧勛爵(Lord Denning)在英國上訴法院評述一宗有關英國及威爾斯律政司的特權的案件時指出:

「湯瑪士·富勒(Thomas Fuller)三百年前的一句話:『毋以尊顯而驕人,上 有法焉!』

,對本國國民,無論地位多顯赫,均可適用。」

因此,任何公務員以總督名義,或甚至總督本人,超越其法定權力時,法庭有 權提出質詢及加以約束。除此最終制裁外,總督的權力亦受香港政制的種種規定所 限。皇室訓令第十條清楚指定,除在緊急事故或類似情況下,「總督得凡事諮詢行

政局............

...以執行其所獲賦予之權力」;而行政局的組織(下文詳述)可確保其向總 督提交的意見,能-

分代表民意。總督如「認為有理」,則有權不接受意見,「但 凡此情形,必須在適當時候,盡速向英廷報告,申述其行動之理由」。這種情形, 自第二次世界大戰以來,已未有發生。此外,另一項類似規定亦對總督減刑的權力 有所限制。

立法局議員大部分為非官守成員,由社會人士擔任。在立法方面,該局實際上 亦保留否決權,因為總督雖有權酌情贊成或反對某項法案,但必須在法案通過後始 能採取這項權力。任何法例獲通過之前,須得立法局同意,這當然包括撥款法案中 有關財政的安排。記憶所及,亦從未有總督否決經已表決通過的法案。