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DÉBATS PARLEMENTAIRES
rantie à laquelle elle attachait tant de prix et accepter l'insertion de ces articles dans la loi.
25 Mai (SÉNAT) fameux commissaires, puisqu'il est appelé à prévenir, en en référant au Gouvernement, lorsque les circonstances et le temps le lui permettront (Bruit à droite), les démarches et les opérations qui seraient de nature à nous entraîner, par une pente fatale, au delà des limites dans lesquelles nous voulons nous renfermer. Ce commissaire civil délibère, il surveille et retient, mais il n'intervient dans le commandement, ni d'une manière directe ni par des instructions.
Je ne crois pas, messieurs, qu'il puisse y avoir rien là, dont la fierté et la susceptibilité de nos officiers doivent être froissées à quelque degré que ce soit. Un contrôle civil, mais ce n'est pas là une chose nouvelle; c'est une chose, au contraire, comme j'aurai l'occasion peut-être de vous le démontrer dans quelques instants, qui est très ordinaire; et, si je ne craignais d'en avoir l'air, contre ma pensée, de recourir à un sophisme, je dirais que la création d'un commissaire civil est véritablement un hommage rendu à l'intrépidité, au courage, à l'ardeur...
M. le baron de Lareinty. À l'inintelligence ou au manque d'obéissance de nos officiers (Bruit à gauche. - Oui, oui à droite.)
M. le ministre. Messieurs, nous espérons très fermement que la phase des opérations militaires sera courte. Eh bien, il nous a semblé que lorsqu'il s'agit d'administrer, d'organiser, bien plus que de conquérir et de faire la guerre, une pareille tâche se trouvait naturellement dévolue à un fonctionnaire civil. Il y aura dans cette tâche de quoi occuper toute son attention, absorber toute sa sollicitude et nous ne pouvons pas voir comment un officier, qui sera grandement occupé à organiser ses troupes, à les instruire, à les installer, à les approvisionner, pourrait mener de front une tâche qui a son caractère d'urgence.
Nous avons eu encore une autre raison tirée des préjugés, des habitudes des populations auxquelles nous avons à faire et qui pourra peut-être, chez quelques-uns d'entre vous, causer un certain étonnement, mais dont aucun de ceux qui connaissent ces pays, qui ont étudié les mœurs de l'extrême Orient, ne pourra contester la valeur; cette raison, c'est que, contrairement à ce qui se passe partout, au rebours de ce qui semblerait une loi de l'esprit humain, s'il n'y avait sur la planète quatre cent millions d'hommes qui sont dominés par un sentiment contraire, parmi les populations auxquelles nous avons affaire, devant lesquelles nous allons nous trouver, ce n'est pas l'uniforme, ce n'est pas l'épée, c'est le fonctionnaire civil qui a le plus grand ascendant.
Voix nombreuses à gauche. C'est vrai !
M. le ministre. Eh bien, messieurs, voilà quelques-uns des motifs qui nous avaient déterminés. Nous n'avions pas cru qu'il fût nécessaire d'introduire la décision à laquelle nous nous étions arrêtés sous forme d'article dans le projet de loi présenté à la Chambre des députés. Mais la commission parlementaire, interprète en cette circonstance, nous avons tout lieu de le croire, du sentiment général de la majorité, qui ne veut point d'entreprises hasardeuses, qui répugne à toute opération téméraire, qui consent à se prêter à une action limitée parce qu'elle est indispensable, mais qui ne veut pas être entraînée plus loin qu'il ne convient d'aller, cette commission a demandé comme gage l'insertion de cet article.
Permettez-moi d'en dire un mot. Je tiens à réfuter ces objections pour justifier - et cela ne me sera pas, je pense, bien difficile - le consentement que nous avions cru devoir donner à la demande de la commission de la Chambre des députés.
On a dit que quelques-uns des adversaires les plus ardents de l'article 2 sont allés jusqu'à dire que cet article est inconstitutionnel, qu'il constitue un empiètement du législatif sur l'exécutif; on a dit qu'à tout le moins, il est anti-gouvernemental puisqu'il lie le Gouvernement dans une question où il lui importait à un si haut degré de conserver sa pleine liberté d'action.
Inconstitutionnel, c'est un bien gros mot, et ce reproche, s'il était fondé, me toucherait vivement. Il ne peut reposer, dans tous les cas, si ma mémoire est fidèle, que sur les paragraphes 3 et 4 de l'article 3 de la loi du 25 février 1875, lequel dit que le Président de la République dispose de la force armée et qu'il nomme aux emplois civils et militaires.
Le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires ! Mais, messieurs, en quoi, je vous prie, l'article que nous avions accepté porte-t-il la moindre atteinte à ces attributions, implique-t-il une diminution de cette prérogative ? Emporte-t-il une confusion de l'exécutif et du législatif ? Le Parlement, messieurs, déciderait par les dispositions de l'article 2, si elles étaient adoptées, que la haute administration au Tonkin sera confiée à un fonctionnaire civil chargé d'organiser le protectorat, et que ce fonctionnaire civil sera investi d'une certaine autorité, à l'égard des forces de terre et de mer.
Messieurs, qu'est-ce là, sinon une décision abstraite, une solution de principes, une règle d'organisation, nullement une mesure d'exécution exclusive du ressort de M. le Président de la République, comme le serait, par exemple, la désignation, pour remplir les fonctions qui venaient d'être créées, d'une personnalité déterminée.
Savoir prendre les responsabilités, quand il le faut, est le devoir du Gouvernement. Au contraire, le temps lui en était laissé, il n'hésiterait à demander une modification de la loi, et cette demande, si elle était fondée sur des raisons sérieuses, ne lui serait pas refusée par le Parlement. (Bruit à droite. — Très bien, très bien à gauche.)
M. le baron de Lareinty. Je demande la parole.
M. le ministre. On a fait une autre objection; et c'est celle sur laquelle on a le plus insisté dans quelques bureaux, on l'a entendu formuler dans nos couloirs, dans nos conversations avec une certaine chaleur; elle consiste à dire qu'il est inadmissible que le commissaire civil ait autorité sur les forces de terre et de mer; que la subordination des troupes de terre et de mer à leurs ministres respectifs, est un principe absolu, qui ne comporte ni exception, ni tempérament.
Je crains qu'il n'y ait là une certaine exagération. À vrai dire, qu'est-ce que nous faisons ? Le commissaire civil que nous enverrons au Tonkin aura, dit l'article 2, autorité sur les forces de terre et de mer. Nous ne sommes pas moins respectueux de la subordination militaire que de la Constitution, nous tenons également à ce que ni l'une ni l'autre ne reçoive aucune atteinte.
Eh bien, il nous a semblé, messieurs, que cette disposition n'était pas autre chose que l'application restreinte, ad hoc, d'un principe posé dans le sénatus-consulte du 3 mai 1854 relatif aux colonies; en effet, l'article 9 de ce sénatus-consulte porte : « Le commandement et la haute administration sont confiés, dans chaque colonie, à un gouverneur.»
Le sénatus-consulte ne dit point si le gouverneur sera militaire ou civil. À l'heure qu'il est, le gouverneur général de la Cochinchine est un civil et il a sous ses ordres, sous son autorité, toutes les forces que nous avons au Tonkin; le commandant Rivière relève de lui.
De telle sorte que la mesure que nous vous demandions d'adopter ne modifiait en rien la situation actuelle ou du moins ne la modifiait qu'en un point : c'est que l'autorité du gouverneur de la Cochinchine ne peut être que très faible et presque illusoire sur des forces qui opèrent à 400 lieues de Saigon, tandis que le commissaire civil désigné pour le Tonkin, étant sur place, pourra s'entendre avec l'autorité militaire et qu'il sera à même d'apprécier à chaque instant la situation et les nécessités qu'elle peut comporter.
Et le gouverneur civil de l'Algérie, messieurs, est-ce que lui aussi n'a pas autorité sur les forces de terre et de mer ? Il a l'autorité, mais il n'a pas le commandement. Il n'y a donc ici rien de nouveau, et l'expression d'autorisé, vague peut-être, mais qui sera éclairée, précisée, limitée par les instructions données au commissaire civil, ne fait que constater un fait connu et admis : c'est qu'il faut, quand on a côte à côte plusieurs autorités, que quelqu'une d'elles ait le dernier mot et que, là où il s'agit d'organisation bien plus que de conquête, il est naturel, il est nécessaire que le dernier mot appartienne au commissaire civil.
Mais, ajoute-t-on, dans tous les cas, il est anti-gouvernemental, car vous vous êtes dépouillés d'un droit qui appartient naturellement à l'exécutif. Vous vous engagez à nommer un commissaire civil, sans savoir si telle circonstance ne viendra pas à se produire qui vous obligerait à nommer un fonctionnaire militaire.
Je ne sais pas ce qui peut arriver; il est possible que ces éventualités se produisent; dans tous les cas, elles sont en ce moment une hypothèse, et, en y regardant avec attention, on reconnaît qu'elles sont assez lointaines. Mais, à supposer qu'elles vinssent à se produire, croyez-vous que nous serions dépourvus de ressources ? Il y en a une qui se présente tout naturellement à l'esprit : c'est que, s'il le fallait, si certaines circonstances sinon absolument impossibles, du moins à l'heure qu'il est, très invraisemblables, venaient à se produire qui rendissent impossible le maintien d'un commissaire civil, nous prendrions, sous notre responsabilité, en cas d'urgence, les mesures nécessitées par les circonstances, quitte à nous mettre en contradiction avec la loi.
Nous ne désarmons pas le Gouvernement, nous ne confondons pas l'exécutif et le législatif; nous ne portons aucune atteinte à la hiérarchie militaire qui, vous pouvez m'en croire, nous est aussi chère qu'à qui que ce soit parmi vous. Nous avions simplement consenti à insérer dans la loi une mesure qui nous paraissait commandée par la situation.
Année 1883
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D'abord, messieurs, je dois commencer par vous dire que la commission s'est presque unanimement montrée favorable à l'envoi d'un commissaire général civil au Tonkin, parce que, d'après les déclarations qui lui ont été faites par le Gouvernement, d'après les renseignements qui lui ont été donnés, elle est convaincue que l'action militaire sera probablement de très peu d'importance, que les opérations de ce genre ne présenteront pas des difficultés sérieuses et seront facilement dirigées par un officier supérieur placé, je ne dis pas sous l'ordre immédiat - je m'expliquerai tout à l'heure à ce sujet - mais sous la direction politique d'un commissaire général civil.
Maintenant, messieurs, cette disposition est-elle à sa place dans une loi de finances ?... Je ne prétends pas décider à cet égard; je ne recherche pas s'il serait préférable qu'une loi de crédit ne contînt que des dispositions d'ordre budgétaire; je n'examine pas s'il est admissible en mainte occasion, et même rationnel dans certain cas, que le Parlement, au moment où il vote un crédit, détermine les conditions dans lesquelles il en sera fait emploi.
Par conséquent, lorsque la commission a repoussé cet article, ce n'est pas qu'elle se déclarât hostile à l'envoi immédiat d'un commissaire général civil; mais elle a trouvé qu'une pareille disposition ne pouvait pas, ne devait pas figurer dans un texte de loi, parce que le Gouvernement, seul responsable de son action, doit être laissé complètement libre dans le choix de ses agents, de ses collaborateurs.
Je pourrais à cet égard citer bien des précédents, mais ces précédents, messieurs, ne paraîtraient peut-être pas à tout le monde avoir une analogie suffisamment directe avec le cas qui nous occupe. Ils prouveraient au moins que jamais la ligne de démarcation n'a été tracée d'une manière très nette et avec une rigueur absolue entre les dispositions budgétaires et les dispositions organiques ou réglementaires.
Messieurs, je ne soutiendrai pas - je me démentirais moi-même - que la Chambre des députés n'a pas pris une précaution peut-être excessive en introduisant dans la loi cette disposition.
Je crois que cette insertion s'explique par des raisons plausibles, par des raisons patriotiques; mais je crois aussi, et je demande au Sénat la permission de lui dire qu'il ferait bien de ne pas s'arrêter à des inconvénients plus apparents que réels et qui, dans tous les cas, n'ont rien de dangereux.
Ce qui pourra être plus grave, ce qui ne sera pas sans offrir un danger, c'est de renvoyer la loi devant la Chambre des députés... (Oh, oh ! Rires et murmures à droite)
M. le baron de Lareinty. Il faut alors supprimer le Sénat !
M. le marquis de Carné. Alors, ce n'est pas la peine de nous consulter !
M. le ministre. ...au risque de réveiller à l'égard de notre action au Tonkin, de l'extension qu'elle peut prendre, des périls qu'elle peut entraîner, des défiances que nous avons fait tous nos efforts pour dissiper. Ce qui serait dangereux surtout, ce serait, messieurs, de nous condamner à un retard qui, ne fût-il que de quarante-huit heures (Murmures à droite), pourrait, dans quelques semaines, vous causer à tous d'amers regrets, et que nous avons des raisons très fortes et qui ne vous sont pas inconnues, d'éviter, si nous le pouvons. (Vive approbation à gauche. - Protestations à droite.)
M. l'amiral Jauréguiberry. Je demande la parole.
La commission a pensé, en un mot, que le pouvoir législatif n'a pas le droit d'imposer tel ou tel choix au pouvoir exécutif. En effet, comme je viens de le dire, nous croyons qu'il n'y a aucun inconvénient à l'envoi d'un commissaire général qui sera simplement chargé de l'administration, de l'organisation d'un pays dans lequel il faut établir des règles d'ordre, de gouvernement, des règles financières et administratives qui n'ont jamais existé.
Mais les circonstances peuvent changer; elles ont peut-être même changé à l'heure où nous nous trouvons, d'après la déclaration par laquelle M. le ministre des affaires étrangères a terminé son discours; en admettant toutefois que le danger n'existât pas aujourd'hui, il peut se présenter évidemment dans un avenir plus ou moins éloigné, des soulèvements, des révoltes générales dans le pays, une action d'une puissance voisine, voire même une guerre européenne qui peut obliger le Gouvernement à confier la défense du Tonkin ou de la partie du Tonkin que nous occupons, à un gouverneur militaire.
Dans ce cas, faudra-t-il que le Gouvernement, enchaîné par une loi, se présente devant le Parlement, alors que les circonstances pourront être très urgentes, pour demander que cette loi soit annulée ?
M. le ministre des affaires étrangères, avec la noblesse de son caractère, vous a déclaré que le Gouvernement prendrait toutes les responsabilités, qu'il agirait pour le mieux, et qu'ensuite, il demanderait un bill d'indemnité. (Exclamations à droite.)
M. le ministre des affaires étrangères. Vous pourrez le lui refuser.
M. l'amiral Jaurègulberry. Il serait plus simple, je crois, de laisser le Gouvernement libre de son action, et de ne pas l'enchaîner par une loi. Puisqu'il doit prendre la responsabilité de tous les actes dont il est l'auteur, il faut le laisser agir comme il le juge convenable pour le véritable bien du pays, pour les intérêts de la cause qu'il soutient, pour prévenir des difficultés que tout le monde peut prévoir.
C'est pour cela que la commission n'a pas voulu adopter le premier paragraphe de l'article 2.
M. Boffet. Je la demande après, monsieur le président.
M. le président. La parole est à M. l'amiral Jauréguiberry.
M. l'amiral Jaurégulberry. Messieurs, c'est avec une certaine appréhension que j'aborde cette tribune, car c'est un honneur bien périlleux pour moi que celui d'avoir à répondre au discours que vous venez d'entendre. Cependant, je crois, permettez-moi de vous le dire, que M. le ministre des affaires étrangères a produit ici des arguments qui n'existaient pas dans la pensée de la commission et qui ne répondent pas aux objections qu'elle a formulées contre l'article 2.
Voilà tout, messieurs; voilà ce que nous avons voulu faire et ce qui nous a déterminés à accepter l'article 2 et son introduction dans la loi; nous n'innovons pas, nous ne violons aucune règle.
Quant au second paragraphe, dont M. le ministre des affaires étrangères n'a pas parlé, la commission l'a rejeté, parce qu'elle ne comprend pas qu'un fonctionnaire soit nommé par deux ministres, ou, plutôt, sur la proposition de deux ministres, car les nominations sont signées par M. le Président de la République. Elle voit à cela un très grand inconvénient.
En effet, ce fonctionnaire, nommé par deux ministres, doit correspondre avec chacun d'eux. Or, il est évident, pour toutes les personnes qui connaissent ce qui se passe généralement dans les colonies, dans ces pays lointains où l'imagination s'exalte, où la moindre difficulté grandit d'une manière démesurée, que, si ce fonctionnaire reçoit de l'un des ministres, du ministre de la marine, par exemple, un refus à telle demande, un ordre qui ne lui conviendrait pas, il écrira immédiatement au ministre des affaires étrangères et de là surgira naturellement un conflit.
Cela n'empêche pas le Gouvernement, le conseil des ministres d'intervenir; nous savons tous, en effet, que lorsqu'il s'agit de la nomination d'un fonctionnaire, d'un grade aussi élevé, le conseil des ministres est consulté, et, sur le choix qui est proposé, chaque membre présente ses observations dont le ministre compétent tient grand compte.
Par conséquent, toutes les responsabilités sont sauvegardées et toutes les garanties sont données.
On nous objecte que, pour certains fonctionnaires, le département des colonies est obligé à chaque instant d'agir de concert avec le ministre de la justice et avec le concours de la grande chancellorie; pour tous les pourvois en cassation, il faut s'adresser au ministre de la justice qui a seul autorité pour saisir la cour suprême.
Pour toutes les demandes de grâce et de commutation de peine, il faut encore un ordre et une décision de la chancellierie. Enfin, il se présente une foule de circonstances qu'il serait trop long d'énumérer ici, dans lesquelles l'action du ministère de la justice est indispensable.
Mais dans le cas dont nous nous occupons, ce n'est pas la même chose, et je me demande ce que peut avoir, et réellement j'en demande bien pardon à M. Challemel-Lacour - ce que peut avoir à faire le ministre des affaires étrangères dans une question où il faut administrer, organiser, dans laquelle l'action diplomatique est nulle, puisque toute action diplomatique doit être traitée à Hué d'un côté, et à Pékin, de l'autre.
Il est évident que le commissaire général que vous enverrez au Tonkin, n'aura pas à entrer en négociations avec aucun gouvernement. Il n'aura qu'à exécuter purement et simplement les ordres qu'il recevra du ministre de la marine, je le répète, seul responsable, en vertu surtout de l'article 3, introduit par la Chambre des députés, puisqu'il est seul obligé de rendre compte au Parlement de ce qui s'est passé pendant le courant de l'année.
J'arrive maintenant au troisième paragraphe, et c'est sur le troisième paragraphe que, je crois, M. le ministre des affaires étrangères n'a pas compris, sans doute par ma faute, puisque j'ai pris la parole au nom de la commission, n'a, je crois, peut-être pas bien compris, dis-je, quelle était la pensée de la commission.
Pour mieux me faire comprendre, je tiendrais à dire au Sénat comment les choses passent dans les colonies qui ont déjà un gouverneur...